中天華溥（www.cn-huapu.com）在之前關(guān)于內(nèi)控體系建設(shè)的文章中屢次提到，內(nèi)控環(huán)境是內(nèi)控體系建設(shè)的一個重要基礎(chǔ)，而治理環(huán)境是內(nèi)控環(huán)境的重要組成部分，他甚至能夠決定了內(nèi)控體系能否能夠成功建設(shè)與順利運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。但就是在這最為關(guān)鍵的重點(diǎn)內(nèi)控建設(shè)領(lǐng)域——公司治理環(huán)境建設(shè)中，國有企業(yè)卻有一點(diǎn)與上市公司之間存在著根本的不同——黨委會。
——中天華溥
2023年6月1日
在上市公司的內(nèi)控環(huán)境建設(shè)中，涉及到治理環(huán)境時，主要談的是“三會一層——股東會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層”，而在國有企業(yè)，特別是國有控股企業(yè)的治理環(huán)境中，一般都要談到“四會一層——股東會、黨委會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層”，雖然看似僅僅增加了黨委會這一個治理模塊，但是這種變化卻對公司治理權(quán)力的分配產(chǎn)生了極大的影響，不但影響了權(quán)力的分配，還同時影響到了權(quán)力的順序，這需要我們在國有企業(yè)內(nèi)控環(huán)境的建設(shè)時，提起比較大的關(guān)注。
一、黨委會的建設(shè)是內(nèi)控環(huán)境的重要一環(huán)
1，黨委會建設(shè)是本輪國企改革的重要內(nèi)容
雖然黨委會在很長時間內(nèi)并沒有真正的從制度領(lǐng)域?qū)用娉蔀閲衅髽I(yè)治理體系的重要一環(huán)，但是從實(shí)踐來看，黨委會參與公司治理又是有著悠久的歷史因素的，黨組織參與國企治理事實(shí)上由來已久。
在計劃經(jīng)濟(jì)時期，黨組織直接干預(yù)國有企業(yè)公司治理，一切重大決定必須由黨委集體討論決策。1978年至1988年“廠長（經(jīng)理）負(fù)責(zé)制”確立，黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式也進(jìn)行了改革，其地位由傳統(tǒng)“領(lǐng)導(dǎo)核心”向“政治核心”轉(zhuǎn)變；1989年至2016年，國企黨組織保持政治核心地位，以保證監(jiān)督為主要職責(zé)；2016年之后，國有企業(yè)黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用有機(jī)結(jié)合，核心任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)?span>“管大局、把方向、保落實(shí)”。
2，國企改革相關(guān)政策中涉及到黨委會的內(nèi)容
在將黨委會納入到國企治理體系之后，相關(guān)的政策文件也先后出臺，通過政策甚至法律制度層面，將黨委會在治理結(jié)構(gòu)中的設(shè)置、定位以及職責(zé)固定下來。相關(guān)的政策文件包括2019年11月頒布的《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》，該《工作條例》規(guī)定，堅持加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理相統(tǒng)一，把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)，明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)和公司治理要求。2020年12月頒布實(shí)施《關(guān)于中央企業(yè)黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理的若干意見》，該《意見》規(guī)定，各地區(qū)各有關(guān)部門和各中央企業(yè)黨委（黨組）要加強(qiáng)分類指導(dǎo)，鼓勵探索創(chuàng)新，在國有企業(yè)完善公司治理中切實(shí)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。2021年5月頒布了《關(guān)于中央企業(yè)在完善公司治理中加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的意見》，該《意見》提出，中央企業(yè)黨委（黨組）是黨的組織體系重要組成部分，在公司治理結(jié)構(gòu)中具有法定地位，在企業(yè)發(fā)揮把方向、管大局、促落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)作用。同時，《意見》在明晰中央企業(yè)黨委（黨組）討論和決定重大事項的職責(zé)范圍，規(guī)范黨委（黨組）前置研究討論重大經(jīng)營管理事項的要求和程序，明確黨委（黨組）在董事會授權(quán)決策和總經(jīng)理辦公會決策中發(fā)揮作用的方式，強(qiáng)化黨委（黨組）在執(zhí)行、監(jiān)督環(huán)節(jié)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，以及加強(qiáng)黨委（黨組）自身建設(shè)等方面，作出了制度性安排。（具體詳細(xì)內(nèi)容可參見中天華溥.祖雪梅《國有企業(yè)公司治理政策文件體系匯編》）
3，新《公司法》中關(guān)于黨委會的定位與要求
2018年10月26日修改頒布的《公司法》中對于國企黨委會在治理中地位與作用并無明確規(guī)定，只是在第十九條中規(guī)定“在公司中，根據(jù)中國共產(chǎn)黨章程的規(guī)定，設(shè)立中國共產(chǎn)黨的組織，開展黨的活動。公司應(yīng)當(dāng)為黨組織的活動提供必要條件”，這也為黨組織在企業(yè)中的治理地位算是預(yù)留下了一個預(yù)想的空間。
而在黨的十九大修改的《中國共產(chǎn)黨章程》中，則對國有企業(yè)的黨組織在治理中的設(shè)置與定位做出了明確的規(guī)定，第三十三條規(guī)定“國有企業(yè)黨委（黨組）發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，把方向、管大局、保落實(shí)，依照規(guī)定討論和決定企業(yè)重大事項。國有企業(yè)和集體企業(yè)中黨的基層組織，圍繞企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營開展工作�！痹撔抻喤c十八大黨章相比有兩個較為明顯的變化：一是將國有企業(yè)黨委與國有企業(yè)中黨的基層組織分為兩個層次討論；二是刪去“發(fā)揮政治核心作用”的表述，改為“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用”。這也是國有企業(yè)公司治理體系建設(shè)中建設(shè)“四會一層”治理體系的基礎(chǔ)性政策依據(jù)，也為國有企業(yè)內(nèi)控環(huán)境的建設(shè)提供了制度依據(jù)。
二、在國企的內(nèi)控體系建設(shè)中，黨委會的決策地位
在國企內(nèi)控體系建設(shè)中，治理環(huán)境的基礎(chǔ)建設(shè)顯得如此重要，其中重要的一點(diǎn)就是國企黨委會的建設(shè)以及明確其地位的規(guī)定是否準(zhǔn)確。
1，黨委會在治理體系中的地位
根據(jù)十九大黨章的意見，國有企業(yè)黨委在公司治理中發(fā)揮的是領(lǐng)導(dǎo)作用，主要功能是“把方向、管大局、保落實(shí)”，目的是通過黨的政治領(lǐng)導(dǎo)作用，確保國有企業(yè)的方向不發(fā)生偏差，使國有企業(yè)的經(jīng)營與決策與國家的大政方針保持一致，與黨的決策保持一致。也可以說，在中國的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，國有企業(yè)黨委會是生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)單位中確保國家大政方針的堅實(shí)組織。
但是從實(shí)際操作來看，黨委會在企業(yè)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，其實(shí)是與《公司法》中董事會的定位產(chǎn)生沖突的。在《公司法》第四十六條中明確規(guī)定了董事會對股東會負(fù)責(zé)，行使公司的重大決策權(quán)。也就是說，董事會在《公司法》中被明確定義為公司的最高決策機(jī)構(gòu)，是向股東匯報與負(fù)責(zé)的第一責(zé)任人。
在十九大黨章中，明確國有企業(yè)的黨委會的地位與權(quán)力已經(jīng)超然于董事會之上，這實(shí)際上必然會讓國有企業(yè)的決策體系產(chǎn)生一定的錯亂。在實(shí)際操作中也確實(shí)如此，黨組織在國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)作用的定位剛剛做出之后，許多國有企業(yè)便陷入到了一種無所適從的狀態(tài)，不知道如何處理黨委會與董事會的權(quán)力分割問題。
直到在后來的具體實(shí)踐中才從相關(guān)的政策文件中總結(jié)出來，在國企的權(quán)力體系中，黨委會是先于董事會的前置研究組織，具體的決策權(quán)仍然會交給董事會行使，這樣才在一定程度上確定了黨委會的準(zhǔn)確定位。
2，黨委會的產(chǎn)生方式
在公司的治理結(jié)構(gòu)中，董事會的產(chǎn)生是來自于股東會的選舉或者委派，特別是對上市公司來說更為嚴(yán)格。股東只有推薦董事候選人的資格，但董事是否可以當(dāng)選則必須要通過股東會的選舉。這也形成了一個法律事實(shí)，董事在公司內(nèi)行使董事職權(quán)，要對全體股東負(fù)責(zé)，而不是僅對提名自己的股東負(fù)責(zé)，董事也要就自己的投票向公司全體股東承擔(dān)責(zé)任。
與董事會不同的是，黨委與黨組成員的產(chǎn)生是由上級黨委批準(zhǔn)或者任命的，由于黨委成員產(chǎn)生途徑的差異化，也就決定了黨委并不會對公司的股東會負(fù)責(zé)，而是需要對上級黨委會負(fù)責(zé)，這也是國有企業(yè)治理與上市公司治理最大的不同。
由于黨委會在公司內(nèi)部是高于董事會的權(quán)力機(jī)構(gòu)，并且黨委會并不會向股東會負(fù)責(zé)，很有可能造成作為出資人的股東的利益受損，至少可以說有可能造成部分股東的利益受損。也正是因為這個原因，在非國有控股的企業(yè)中，治理結(jié)構(gòu)中是不強(qiáng)調(diào)黨委會的建設(shè)甚至領(lǐng)導(dǎo)作用的。
3，關(guān)于基層黨組織的問題
對于黨員人數(shù)較少的國企二三級子公司、或者央企三四級子公司，由于企業(yè)規(guī)模較小、黨員人數(shù)較少，不足以組成黨委或者黨組，因此一般會根據(jù)情況成立黨總支或者黨支部的基層黨組織。與黨委或者黨組成員由上級任命或者批準(zhǔn)不同，基層黨組織成員由黨員選舉產(chǎn)生，以這種方式產(chǎn)生的基層黨組織，在治理中自然并不擁有領(lǐng)導(dǎo)功能。
管理層級比較低的國有企業(yè)，由于沒有建立企業(yè)黨委，就無法套用黨章的規(guī)定，由但組織決定企業(yè)重大事項，黨組織只能擁有參與決策的權(quán)力。而公司中一旦出現(xiàn)需要黨組織前置研究的“三重一大”事項，一般的處理方式是由企業(yè)的上級黨委代為行使“三重一大”的前置決策程序。
基層黨組織在治理中已經(jīng)不屬于決策的主體，只是作為一個機(jī)構(gòu)參與重大決策與經(jīng)營，同時將需要決策的前置問題提交給上級黨委，解決層級較低的國有企業(yè)的決策繁瑣問題，依然將董事會（執(zhí)行董事）推上了決策的主體位置。
三、在內(nèi)控環(huán)境中，黨委會與其他治理主體的關(guān)系
在國有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)中，由于增加了黨委會的決策主體，無形中就改變了傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)中的權(quán)力結(jié)構(gòu)以及治理關(guān)系，這其中主要表現(xiàn)為黨委會與董事會、黨委會與股東會、黨委會與經(jīng)理層之間的關(guān)系（詳細(xì)論述可參看中天華溥.祖雪梅《國有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)中，“四會一層”各自是如何做決策的？》）。
1，黨委書記與董事長
在上文中我們已經(jīng)大致分析了黨委會與董事會的權(quán)力分割問題，也就是董事會是決策主體，但是黨委會是董事會決策的前置機(jī)構(gòu)，其實(shí)說白了，如果黨委會在前置研究中否決的重大事項，在董事會中是不能通過的。至于涉及到黨員管理以及黨組織管理的部分，黨委會當(dāng)然不僅僅是有前置研究的功能，還同時具備了唯一的決策權(quán)。
即便是黨委會屬于董事會的前置機(jī)構(gòu)，黨委會否決的事項董事會似乎不應(yīng)通過，但是在制度層面并沒有這樣一個非常明確的說法。也就是說，從制度層面來看，即便是黨委會否決的事項，董事會仍然會主張通過決策，并推動決策的實(shí)施，這種情況在一些企業(yè)的治理實(shí)踐中并不是孤例的存在。
為了解決這一無法避免的矛盾問題，在國有企業(yè)治理實(shí)踐中，從政策文件上提出了黨委書記與董事長一肩挑的基本慣例。這樣就在一定程度上避免了黨委會與董事會之間決策相互矛盾的問題，避免將董事會的決策陷入到兩難的境地，同時也部分的解決了黨委會從制度層面并不對股東會負(fù)責(zé)的問題。（更詳細(xì)內(nèi)容請參見中天華溥.張宏波《公司治理之九：詳解企業(yè)里的帶頭大哥—董事會》）
2，黨委會與股東會
在公司治理體系中，股東會永遠(yuǎn)都是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，因為他決定著到底哪些權(quán)力可以委托給其他組織或者崗位行使，因此公司內(nèi)的組織和崗位最終產(chǎn)生的根源都應(yīng)該是股東會，其中的區(qū)別只有直接委托與間接委托之分。
但是在國有企業(yè)中，黨委會絕對是一個另類的組織存在，由于他的成員產(chǎn)生并不是直接來自于股東會，因此黨委會并不會直接對股東會負(fù)責(zé)，而是會向其派出或者任命的上級黨委負(fù)責(zé)。這里面需要明確一個問題，雖然上級黨委也可能是大股東的黨委，但是如果在非單一國有股東，甚至非單一股東的背景之下，大股東的意志與股東會的意志并不會完全一致。而如果大股東黨委在前置程序上對下級黨委有所傾斜，非常有可能會損害到其他股東的利益。而且這種損害多是以黨委之名。
基于這樣一種現(xiàn)實(shí)，其實(shí)在國企治理結(jié)構(gòu)中，黨委會的設(shè)置應(yīng)該非常謹(jǐn)慎，防止濫用黨委會的職權(quán)，實(shí)現(xiàn)損害小股東甚至民營股東的利益。一般來看，對于不同類型的國有企業(yè)，黨委會的設(shè)置及權(quán)限有如下區(qū)別（詳細(xì)內(nèi)容請見中天華溥.張宏波《公司治理之八：混改過程中國有企業(yè)面臨的治理難題》）：
國有獨(dú)資或者國有控股（絕對控股地位）并且有條件建立黨組織的企業(yè)，可以按照完整的四會一層模式建立治理體系，該企業(yè)黨組織擁有該級管理層權(quán)責(zé)范圍內(nèi)的三重一大前置性決策權(quán)、就所有事項有監(jiān)督權(quán)和向上級黨組織的建議權(quán)。
不屬于集團(tuán)重大經(jīng)營模塊，民企持股權(quán)比例較大，需要充分發(fā)揮民營企業(yè)機(jī)制活力，可以按照準(zhǔn)四會一層模式來建立治理體系。這種模式下，重大事項由股東會、董事會決策，黨組織主要發(fā)揮監(jiān)督落實(shí)、思想引領(lǐng)等職能。
國有不控股，或者公司由于黨員人數(shù)等問題無法建立黨組織的企業(yè)，可以按照《公司法》建立三會一層模式來建立治理體系，不再設(shè)立該級黨組織，黨對國企的監(jiān)督和決策職能由上級黨組織來行使，并通過大股東在公司股東會、董事會表決時實(shí)現(xiàn)。
3，黨委會與經(jīng)理層
在《公司法》的規(guī)定中，總經(jīng)理是由董事會選舉并任命的，對董事會負(fù)責(zé)，從這方面來看，經(jīng)理層的主要匯報對象是董事會，似乎與黨委會關(guān)系不是很大。但是在國有企業(yè)四會一層的權(quán)力功能劃分中，黨委會對企業(yè)的選人用人是有前置意見的，如果不能滿足黨組織管人用人的要求，董事會在任命經(jīng)理層的時候，在一定程度上是受到限制的，因此也可以說，黨委會對經(jīng)理層的產(chǎn)生擁有重大的權(quán)力。
在工作層面，雖然經(jīng)理層直接向董事會匯報，向董事會負(fù)責(zé)，但是黨委會的若干工作還是需要經(jīng)理層去貫徹落實(shí)的，這也是黨委會與經(jīng)理層之間的最緊密聯(lián)系。
第三方面，由于在國有企業(yè)四會一層的治理體系中，董事長往往與黨委書記屬于“一肩挑”任職，因此在具體的工作中有時也難以區(qū)分具體的匯報關(guān)系，到底是董事長的工作要求，還是黨委書記的工作要求。
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